贯彻《广东省城市控制性详细规划管理条例》

    什么是控制性详细规划 

    记者：引人瞩目的《广东省城市控制性详细规划管理条例》（以下简称《条例》）由省人大常委会审议通过并公布了，请您介绍什么是控制性详细规划？它在城市规划管理中有什么作用？ 

    劳应勋：在回答这个问题之前，我想先对城市规划的分类作一个简单的介绍。城市规划包含城市总体规划、分区规划、详细规划等几个层次。其中，总体规划的主要任务是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，因而是指导城市发展的蓝图；分区规划的主要任务是大、中城市根据需要，在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接；详细规划的主要任务是以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 

    以经批准的城市总体规划或者分区规划为依据，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划，我们称之为控制性详细规划。 

    控制性详细规划以落实城市总体规划为目的，以土地使用控制为重点，是将总体规划的宏观控制要求转化为微观控制要求的规划编制层次，是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，是城市规划管理的具体依据。它与总体规划和分区规划相比，对具体的城市建设行为具有更加直接的指导和控制作用。 

    为保障城市规划有效实施，制订并实施《条例》十分必要 

    记者：请您谈谈起草《条例》的背景。 

    劳应勋：多年来的实践证明，城市建设管理不好的原因是多方面的，就其管理方面而言，缺乏严格依法实施规划的具体依据和程序是重要的原因。我们的一些城市由于没有严格推行控制性详细规划的法定化制度，即对控制性详细规划的编制、审批、实施和修改程序没有作出明确的法律规定，导致规划缺乏监督；规划决策的民主性、严肃性、科学性得不到有效保障，随意修改规划的现象较为普遍。而1990年4月1日起施行的《城市规划法》和1992年8月15日起施行的《广东省实施＜城市规划法＞办法》，对规范我省城市规划管理，对规划的编制和实施起到了重要作用，为依法治市打下了良好的基础，但随着社会主义市场机制的逐步建立和完善，规划如何在瞬息万变的市场中更好地发挥调控作用更为迫切。为了深入贯彻《城市规划法》和《广东省实施＜城市规划法＞办法》等法律、法规，规范城市控制性详细规划的编制和审批程序，保障城市规划的有效实施，制订并实施《条例》是十分必要的。《条例》正是在这种背景下由广东省建设厅组织起草，经省政府和省人大组织多部门的反复论证、修改完善并历时四年多的不懈努力下完成的。《条例》于2004年9月24日经广东省第十届人民代表大会常委委员会第十三次会议审议通过并予公布，自2005年3月1日起施行。 

    起草《条例》，是创新城市规划管理体制的延续和发展 

    记者：广东省建设厅一直致力于城市规划管理体制的创新，开展《条例》的起草工作是否是这一工作思路的延续？ 

    劳应勋：省建设厅在主张巩固、提升规划的综合、统筹地位的基础上，一直致力于城市规划管理体制的创新，采取了积极的措施来倡导、推进协商型、程序化的规划制定和调整机制。近年来，按照这种思路，省建设厅开展了一系列工作：一是于2002年印发了《广东省市域城镇体系规划和城市总体规划编制审查工作规则》，对由省人民政府审批的设市城市的总体规划及地级以上市的市域城镇体系规划的编制、审批作了全面的规范；二是于2003年陆续印发了《环城绿带规划指引》、《区域绿地规划指引》及《广东省中心镇规划指引》，加强了对环城绿带规划、区域绿地规划和中心镇规划编制、审批和实施的管理。三是2004年7月，组织编制工作历时近一年的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》（以下简称《规划》）通过了省委、省政府和建设部联合组织的专家论证。《规划》也充分体现了我们致力于创新城市规划管理体制这一思路：《规划》把珠三角划分为9类政策地区，并按照4级空间管治的要求，分别明确了省、市政府的责任，提出了不同的引导和控制要求，以加强规划监管力度；同时提出了一系列改革规划管理体制、确保规划落实、加强监督管理的有力措施，并已得到省委、省政府、建设部的肯定。 

    开展《条例》的起草工作，是我们致力于创新城市规划管理体制这一思路的延续和发展。之所以这么说，主要是因为在这一思路的指导下，最近颁布的《条例》确立了一系列原则、制度和措施，不仅是对控制性详细规划工作的规范和重大改革，也是对我省城乡规划管理体制的创新和重要完善。主要表现在：突出了控制性详细规划在城市土地划拨、出让和开发建设中的基础性地位，强化了规划的综合调控作用；对控制性详细规划的编制、审批、实施、监督以及公众参与等程序作了明确规定；对建立城市规划委员会审议制度、公众参与制度等，均进行了创新性的制度安排。 

    实行城规委审议制，既利于管理公开和透明，也保障决策的严肃性与科学性 

    记者：请问“城市规划委员会”是个什么概念？请您介绍一下“城市规划委员会审议制度”，好吗？ 

    劳应勋：《条例》对城市规划委员会及其组成作了明确规定：“城市规划委员会是人民政府进行城市规划决策的议事机构。城市规划委员会委员由人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。其中专家和公众代表人数应当超过全体成员的半数以上。主任委员和副主任委员由人民政府从委员中指定。城市规划委员会的产生、任期、议事规则等有关事项由地级以上市人民政府作出规定，并报省人民政府备案。” 

    实行城市规划委员会审议制度是《条例》的核心内容之一。《条例》中的多个条款，对城市规划委员会在控制性详细规划编制、审批、实施和修改中的职能和作用进行了阐述和界定，规定控制性详细规划的编制、审批或修订，均须经城市规划委员会审议通过。我认为，实行城市规划委员会审议制度这种做法与国际惯例接轨，既有利于在城市规划管理工作中的公开和透明，及时反映社会各界和公众的意见；也有利于保障和监督城乡规划决策工作的严肃性、科学性。《条例》通过立法，把城市规划委员会审议制度上升到法规的高度，使“城市规划委员会审议”成为控制性详细规划编制、审批、实施和修改过程中不可或缺的环节和必经的程序，这不仅是对控制性详细规划工作的规范和重大改革，也是对我省城乡规划管理体制的重大创新和完善。 

    《条例》出台，对解决城规管理中的弊端和问题有极其重要作用 

    记者：在您看来，当前控制性详细规划的编制和管理中存在的主要问题是什么？《条例》的出台对解决这些问题将会起到什么样的作用？ 

    劳应勋：这些年来，我省的城市规划建设管理虽然取得很大成绩，但部分地区控制性详细规划的编制和管理仍存在一些问题：一是控制性详细规划覆盖面偏小，不少重点地区控制性详细规划编制尚未起步。二是部分控制性详细规划的成果对资源空间配置的市场作用研究不够，特别是规划区域的资源优势和市场开发价值很少作深层次的研究，导致在实施过程中的可接受性、约束力不强。三是在控制性详细规划的编制过程中，有些承担编制任务的规划设计单位片面追求经济效益，导致不少规划粗制滥造，质量低劣、经不起推敲，可操作性差。四是公众对控制性详细规划编制和管理的参与程度不够。五是我省大多数地方控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门自行组织编制，自行审批，在实施过程中，又可以自行变更、调整，存在较大的随意性，对已编制的一些控制性详细规划的实施缺乏应有的监督保障。六是控制性详细规划管理中越权审批，迁就开发商利益的现象时有发生，也存在着为了赶进度，审批流于形式等问题，导致布局杂乱无章、建设密度过大、公共配套设施不足，建筑风格混杂、建设开发分散、城市面貌无序。 

    针对上述问题，《条例》确立了一系列的原则、制度和措施。我们相信，随着社会主义市场经济体制的不断完善，随着城镇化、工业化进程的不断推进，《条例》的贯彻实施将更好地发挥城乡规划的综合调控作用，进而促成上述问题的有效解决。一是通过实施《条例》，为充分发挥市场机制、社会自律机制的作用提供了制度保证。根据《条例》的规定，将城乡规划的决策权交给由人民政府和相关职能部门的代表、专家、公众代表组成的城市规划委员会，实行决策权与执行权有机配置的城市规划委员会审议制度。这充分体现了科学、民主、公平、公正的原则。二是为公众参与城市规划提供了充足的空间。城乡规划的许多事务，涉及公众的直接利益，应当听取公众的意见，保护公众的利益，而不应当由行政机关将利益关系人排斥在外，主观地决定公众的利益得失。城乡规划管理，应当建立符合公众利益和愿望的，以公众参与为基础的民主决策程序。从这一目标出发，《条例》规定在规划的编制、审议、实施过程中都要向公众公示，广泛听取公众的意见，这样就为公众参与城乡规划管理提供了一个公平、公正、开放的社会环境。三是为城市规划管理提供了一个更好的政务环境。经省人民政府同意，省建设厅印发了《关于贯彻实施〈广东省城市控制性详细规划管理条例〉的通知》，要求《条例》施行后，各地要本着“以人为本”，便民、为民、利民、亲民的原则，将控制性详细规划的管理权限、办事依据、办事程序、办事标准、办事结果和办事时限完全向社会公开，在当地政府和城乡规划行政主管部门的网站上公布，并编印成册供公众索取、查阅。要开设政务信箱，设置公众投诉电话，以避免和减少审批过程中可能出现的暗箱操作。要建立控制性详细规划的档案管理制度，以便公众查阅。这一系列的举措，必将对改善我省城乡规划管理的政务环境，产生积极的促进作用。 

    总之，《条例》的出台，对于解决城乡规划管理过程中长期存在的弊端和问题，对于突出城乡规划的龙头地位，强化城乡规划对城乡建设的综合调控作用，推进我省城乡规划逐步走上规范化、法制化、制度化轨道，都将产生十分重要和深远的影响。 

    今后的工作与期望 

    记者：作为全省城乡规划的主管部门，省建设厅对下一步贯彻、实施该《条例》将采取哪些措施加以推动？ 

    劳应勋：为了确保《条例》的颁布实施，认真落实《条例》的各项要求，省建设厅采取了一系列举措推动《条例》的贯彻执行：一是经省人民政府同意，已印发《关于贯彻实施＜广东省城市控制性详细规划管理条例＞的通知》。通知明确要求各市要充分认识《条例》颁布实施的重大意义并将贯彻、实施《条例》列入重要的议事日程，要制定实施《条例》的地方细则，抓紧建立健全规划委员会，并严格按照《条例》规定，认真做好控制性详细规划的组织编制、审查和实施工作。二是印发了《学习、宣传＜广东省城市控制性详细规划管理条例＞的工作方案》，对省组织和各市组织的学习、宣传《条例》活动作了具体部署。要求通过一系列学习、宣传活动，增强各级规划、建设行政主管部门准确理解和严格按照《条例》要求进行城市规划建设和管理的自觉性和主动性，增强广大市民参与城市规划建设的积极性。三是为更好地贯彻执行《条例》，进一步从政策、技术和管理层面有效指导和规范控制性详细规划的编制和管理工作，根据《条例》要求，省建设厅已组织完成《广东省城市控制性详细规划编制技术规范》、《广东省城市规划委员会指引》和《广东省城市控制性详细规划信息公开的指引》等三项配套研究的初步成果，正在进一步修改完善并广泛征求各市及专家意见，计划于近期印发全省各市执行。 

    记者：最后，请您谈谈您个人对各地学习、贯彻《条例》的期望。 

    劳应勋：希望各地城市规划建设行政主管部门，结合学习“三个代表”重要思想、党的十六届四中全会精神和科学发展观的要求，从加强执政能力、科学执政、民主执政、依法行政的高度，充分认识《条例》颁布实施的重要意义。结合省建设厅印发的贯彻实施《条例》的有关文件，全面、认真地学习《条例》，深刻领会《条例》精神，增强贯彻、实施《条例》的责任感和紧迫感，把学习、贯彻《条例》作为2005年的一项重要工作内容来抓，强化法制观念，切实加强城市规划管理工作，保障城市控制性详细规划严格依法编制、审批和实施。