省政府许德立副省长在全省贯彻实施《广东省城市控制性详细规划管理条例》
电视电话会议上的讲话
2005-03-01 下午 12:03:17
广东省副省长 许德立
（2005年2月18日）
同志们：
去年9月24日，省第十届人民代表大会第十三次会议通过并公布了《广东省城市控制性详细规划管理条例》，将于今年3月1日起实施，这是推进我省城市规划管理工作法制化、制度化、规范化的一件大事。因此，我们召开这次全省贯彻实施《广东省城市控制性详细规划管理条例》电视电话会议，非常重要和及时。会议将从落实科学发展观，加强党的执政能力建设的高度全面部署《条例》的贯彻实施工作，动员全省各级认真抓好《条例》实施的学习、宣传和落实，采取措施，真抓实干，共同推动我省城乡规划管理工作迈上新台阶。下面，我先讲三点意见，然后再请省人大陈坚副主任作重要讲话。
一、充分认识贯彻实施《条例》的重要性，增强搞好城乡规划工作的使命感和责任感
城市规划是搞好城市建设管理和发展的重要前提，城市要发展，规划必先行，这是为实践所证明的真理。省委、省政府历来高度重视和坚持抓城市规划工作。近年来，随着经济的快速发展和工业化、城镇化进程不断加快，省委省政府更是把城市规划工作摆上重要的议事日程，采取了一系列措施狠抓规划制定和落实，取得了显著成效。从2000年全省城乡建设工作会议后，我省开始了《广东省城市控制性详细规划管理条例》的起草工作，经过深入的立法调研和反复修改论证，于去年完成了这个《条例》。这是我国第一部规范控制性详细规划的地方性法规。《条例》的贯彻实施事关我省城市规划建设管理全局，对于推进城乡规划管理体制改革，建立科学民主、公正透明、廉洁高效的规划管理体制，减少规划行政管理与决策过程中的随意性，维护公共利益，保护自然资源和生态环境，促进全省经济社会实现全面、协调、可持续发展都具有十分重要的意义和深远的影响力。
第一，贯彻实施《条例》是落实科学发展观、加强党的执政能力建设的具体体现。 党的十六届四中全会明确提出要加强党的执政能力建设，提高党领导发展的能力、构建和谐社会的能力，这是落实科学发展观，促进经济社会和人的全面发展的必然要求。在当前我省推进城镇化进程中，城市建设和管理方面存在不少突出问题，无序建设和开发，违规征用土地和拆迁，破坏生态环境等行为屡禁难止；一些地方政府和部门违反法定程序，擅自变更批准的规划，随意扩大建设规模，导致城市建设超越经济、资源承受能力，历史文化遗产遭到严重破坏，国有土地出让、划拨不规范，造成国有资产流失等等。这些社会影响大、直接关系人民群众利益的事情如果处理不好，将会影响党和政府的形象，损害政府与群众的关系，妨害社会安定，阻碍经济的可持续发展。因此，对城市土地及空间资源进行调控，把制定和实施城市近期规划和控制性详细规划，作为实现城乡发展目标的一个重要手段，已成为党政工作的一大要务和急务，是增强党的执政能力建设的重要内容。各级党委、政府要提高领导发展的能力和构建和谐社会的能力，必须依法实施《广东省城市控制性详细规划管理条例》，推进全省城市规划建设管理工作的法制化和规范化，确保经济社会实现全面、协调、可持续发展。
第二，贯彻实施《条例》是保障规划依法施行，完善城乡规划管理体系的必然要求。城乡规划是指导城市发展的蓝图，而控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划；与总体规划相比，它更具有直接指导和控制作用，是城市开发建设管理的具体依据。多年的实践证明，一些地方城乡建设搞得不好的重要原因，不是城市规划本身的水平问题，而是没有严格依法实施规划，关键在于没有严格推行控制性详细规划的法定化制度，即详细规划的编制、审批、实施和变更没有明确的法律规定，规划决策的科学性、连续性、权威性得不到保障，导致了规划实施的随意性。其结果是建设密度和程度过大，公共配套设施不足，绿地面积和开敞空间不够，影响了城市的居住环境和交通效率，降低了城市品位，阻碍了城市的可持续发展。因此，《条例》根据党的十六届四中全会提出的“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，紧密结合广东实际，依据《城市规划法》、《行政许可法》等法律、法规，对控制性详细规划的编制、审批、实施、监督等程序作出了明确规定；对城市规划委员会审议制度、公众参与制度、变更规划须经法定程序制度、决策责任追究制度等等，进行了创新性的制度安排。实施《条例》能够确保规划的法定性和权威性，保障和监督城乡规划决策工作的民主性、严肃性和科学性，有利于更好地发挥市场调节机制，推进和保证行政机关的依法行政和依法管理，有利于城乡规划体系加快纳入法制化轨道，保护社会公共利益。
第三，贯彻实施《条例》是发挥城乡规划的综合调控作用，推进我省城镇化健康发展的重要举措。通过实施《条例》，为充分发挥市场机制、社会自律机制的作用提供了制度保证。根据《条例》的规定，将城乡规划的决策权交给由人民政府和相关职能部门的代表、专家、公众代表组成的城市规划委员会，实行决策权与执行权合理配置的城市规划委员会审议机制。这样做能够排除“条子”工程，防止通过变更控制性详细规划来换取小集团、个人利益的行为。通过实施《条例》为公众参与城市规划提供了充足的空间。城乡规划的许多事务，涉及公众的直接利益，应当听取公众的意见，保护公众的利益；城乡规划管理，应当建立符合公众利益和愿望的民主决策程序。从这一目标出发，《条例》规定在规划的编制、审议、实施过程中都要向公众公示，广泛听取公众的意见，这样做为公众参与城乡规划管理提供了一个公平、公正、开放的社会环境。通过实施《条例》，为城市规划管理提供了一个良好的政务环境。经省人民政府同意，省建设厅印发了《关于贯彻实施〈广东省城市控制性详细规划管理条例〉的通知》，要求《条例》施行后，各地要本着“以人为本”，便民、为民、利民、亲民的原则，将控制性详细规划的管理权限、办事依据、办事程序、办事标准、办事结果和办事时限完全向社会公开，在当地政府和城乡规划行政主管部门的网站上公布，并编印成册供公众索取、查阅。要开设政务信箱，设置公众投诉电话，以减少审批过程中可能出现的暗箱操作。要建立控制性详细规划的档案管理制度，以便公众查阅。这一系列的举措，必将对改善我省城乡规划管理的政务环境，产生积极的促进作用。
全省各级政府、各部门必须全面树立和落实科学发展观，从增强党的执政能力，坚持立党为公、执政为民的战略高度，充分认识城乡规划的综合调控作用，充分认识推进我省城镇化建设的长期性和艰巨性，充分认识完善我省城乡规划体系、理顺城乡规划管理体制的重要性和紧迫性，统一思想，全力以赴，齐心实干，努力推进城乡规划依法实施，推进城市健康有序发展。
二、认真学习，把握重点，准确领会《条例》的内容实质
《广东省控制性详细规范管理条例》共6章、31条，对全省控制性详细规划的编制、审批、实施和修改程序作出了明确规定，通过强化公众参与，增加透明度，将规划的审批、调整权与执行权适度分离，对城市建设活动进行规范管理。按照《条例》规定，所要规范的控制性详细规划，是指以经批准的城市总体规划或分区规划为依据，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管理和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划。适用的范围是本省行政区域内设市城市和省人民政府指定的镇。因此，全省各级政府和有关部门，必须认真学习《条例》，准确领会其内容实质，确保《条例》能够不折不扣地实施和落到实处。具体说，要把握几个重点：
一是要准确把握《条例》对遏制随意变更规划的现象所作出的具体规定。《条例》第一章总则中明确规定：“控制性详细规划经批准后未经法定程序不得变更”。目前我省大多数地方控制性详细规划都由当地政府或城市规划行政主管部门自行组织编制，自行审批，在实施过程中因政府换届大多进行自行变更、调整，致使规划的实施存在随意性，缺乏必要的监督约束。《条例》的第二、三、四章分别对控制性详细规划的编制、审批、实施和变更的程序给予了严格的规定。如：第十条规定，城市规划行政主管部门根据控制性详细规划的编制计划，择优选定具备相应资质的城市规划编制单位承担编制工作；第十二条规定，编制单位完成控制性详细规划草案后，报城市规划行政主管部门审查；第十五条规定，城市规划行政主管部门将控制性详细规划草案及审查意见提交城市规划委员会审议；第十六条规定，经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。对于《条例》这些规定，各地必须认真执行。
二是要准确把握《条例》对保障增强规划的民主性、科学性，提高规划的透明度所作出的明确规定。为充分发挥社会公众对规划编制、审批和实施的监督作用，《条例》第二、三、四章中多个条款明确规定了公众参与的有关内容，对规划编制、审批、实施和修改等过程中需要公众参与的环节、方式和程序均提出了具体要求。如第十三条规定，控制性详细规划草案编制完成，经城市规划行政主管部门审查后要进行公示；第十七条规定，控制性详细规划经人民政府批准后要进行公示；第二十二条规定，城市规划行政主管部门受理建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请后，要进行公示。这些都为实现详细规划决策公开化和民主化、科学化奠定了坚实的基础，是政府“科学执政、民主执政”的具体体现，各级政府要确保落到实处。
三是要准确把握《条例》对政府必须保证城市控制性详细规划工作经费所作的规定。《条例》第一章总则中明确规定：“各级人民政府应当将城市控制性详细规划工作经费纳入政府公共财政预算，从而确保控制性详细规划编制和城市规划管理工作的正常开展”。各级政府要重视保证对规划的经费投入，要从长远发展的大局出发，保证对规划投入，宁愿少上几个项目，也要确保这项工作的正常经费开支。
四是要准确把握对违反《条例》行为应承担的法律责任所作的详细规定。具体内容包括：一是市、县人民政府违反本条例规定批准、调整的控制性详细规划无效，由其上一级人民政府责令纠正，并依法追究主管领导和直接责任人的责任（第二十五条）；二是城市规划行政主管部门不按《条例》的规定编制、审批、实施和修改控制性详细规划的行为，要按干部管理权限追究主管领导和直接责任人责任（第二十六条）；三是违反本条例的规定出让、划拨土地使用权或者核发建设用地规划许可证的，要按干部管理权限追究主管领导和直接责任人的责任直至刑事处分（第二十七条）；四是对严重违反控制性详细规划的建筑物、构筑物，责令拆除，对违法建设单位或者个人予以处罚（第二十八条）；五是对国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的给予处分直至追究刑事责任（第二十九条）。各地一定要高度重视，决不能以身试法。要通过正确实施《条例》，形成城市建设依法行政的良好氛围。
三、迅速行动，真抓实干，切实把控制性详细规划管理工作抓出实效
德江书记在去年初召开的全省城镇化工作会议上特别强调指出：“各级政府推进城镇化工作必须从规划抓起，突出规划的龙头地位。必须确保规划的科学性、连续性、权威性。制定规划要适度超前，广泛吸收各方面意见，防止规划滞后于经济社会发展；要增加规划的透明度，让公众参与和监督规划的实施；变更规划必须经过法定程序，防止一任领导一个规划。要抓好控制性详细规划的编制与实施，使规划覆盖到每一寸土地。”省政府也把《广东省城市控制性详细规划管理条例》的颁布实施作为“十大民心工程”中推进城镇化的一项重要措施。全省各级政府、各职能部门特别是规划建设行政主管部门，一定要抓住《条例》颁布实施的有利时机，结合我省城市规划建设的实际，端正工作指导思想，加强领导，转变观念，狠抓落实，切实把《条例》的贯彻实施工作抓紧抓好，抓出成效。要突出抓好五项工作：
（一）要抓紧做好对《条例》的学习和宣传工作。这是做好《条例》贯彻实施工作的重要前提和基础。为了学习、宣传、贯彻好《条例》，经省政府同意，省建设厅已印发了《关于贯彻实施〈广东省城市控制性详细规划管理条例〉的通知》。各级政府特别是领导干部都要认真学习《条例》，准确掌握其具体规定，确保执行中不走样。各级政府要把宣传贯彻《条例》作为重要工作，加强领导、制订计划，重点抓好两条：一是要组织行政机关的干部职工全面、深入学习《条例》，要注重学习原文，准确把握基本原则和主要制度。二是要面向社会，积极会同各地宣传部门，充分利用报纸、电视、广播、网络等媒体，采取多种方式和手段，广泛、深入地宣传《条例》。使政府各部门、社会各界、广大人民群众充分了解执行《条例》，营造贯彻实施《条例》的良好社会氛围。
（二）要加快建章立制，完善城乡规划法规体系。这是做好《条例》贯彻实施工作的重要环节。省建设厅已经下发了《广东省城市规划委员会指引》，正在起草修改完善《广东省城市控制性详细规划信息公开的指引》、《广东省城市控制性详细规划编制技术规范》等配套文件，经广泛征求各市及专家意见后，将于近期印发。各地要根据《条例》和省建设厅印发的三项配套文件的要求，制定实施《条例》的地方细则，要加紧对原有的文件规定进行清理，凡与《条例》不一致的规章、制度，要及时予以修改或废止。
（三）要认真做好控制性详细规划的编制、审查和实施工作。各地要按照《条例》要求，组织专门力量，尽快调查摸清本市控制性详细规划编制、审批及实施的现状，根据城市总体规划或者分区规划、国民经济和社会发展计划以及城市建设发展的需要，制订出控制性详细规划的编制计划，有重点、有步骤地推进编制工作。要认真组织审议、审批工作，切实把好审批关。对控制性详细规划的调整要严格按照《条例》规定的程序进行，不得擅自变更。对城市中心区、旧城改造区、近期建设区及储备土地、拟出让的土地等城市重要控制区域，要优先编制控制性详细规划，尽快提高编制控制性详细规划占建成区的比率，强化控制性详细规划的基础性地位，更有效地指导城乡建设。
（四）要加快建设一支高素质的规划人才队伍。各级政府要高度重视规划、建设部门公务员队伍和规划专业人才队伍这“两支队伍”干部的培养、引进和使用。要建立起多层次、多渠道、多形式、重实效的培训制度，结合政府领导干部培训班和专业人员培训班，有计划地对全省各地分管城建的领导，各级规划、建设部门的公务员专业技术人员进行《条例》及配套文件的轮训，切实提高这两支队伍的专业水平和依法行政能力；建立起一支结构合理、素质较高、运行高效的规划人才队伍，确保控制性详细规划的顺利实施。
（五）要切实加强组织领导，狠抓落实。贯彻《条例》，责任在政府，关键在领导。各级政府、规划建设部门一定要按照省政府的部署和要求，切实加强对这项工作的领导，精心组织，明确责任，抓好“三落实”：一是抓好领导责任制的落实。要建立组织领导协调机制，层层落实责任，把控制性详细规划的宣传学习、贯彻落实、监督检查等各项工作分解落实，确保领导到位、责任到位、措施到位和落实到位。二是抓好检查督促工作的落实。各级政府和规划建设部门要切实加强对依法实施控制性详细规划的检查督促和跟踪落实，改进工作作风，深入一线调研，及时解决规划和实施中的问题和困难，确保任务落实，抓出成效。三是要抓好规划经费的落实。经费落实是全面开展工作的有力保障。各级政府要加强对控制性详细规划管理工作的重视和投入，切实保证将控制性详细规划经费纳入财政预算。
同志们，当前我省正处于工业化、城镇化加快发展的关键时期，各级政府和规划建设部门以及相关单位任务相当艰巨繁重。我们一定要按照建设法治政府的目标和要求，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，加大工作力度，加快工作步伐，真正贯彻实施好《条例》，为广大人民群众创造舒适、健康的居住和发展环境促进我省经济社会和城市建设全面、协调、可持续发展。
(来源:（广东省建设厅规划处）)
