新形势 新思考

——2006年迎新贺辞

辞旧迎新，有很多事情值得我们思考。在过去的2005年中，一些重大事件对我国的城市化和城市规划产生了重大的影响：中央关于“十一五”规划建议出台；中央政治局集体学习城镇化问题，胡锦涛总书记就我国城镇化发展重要指标；国务院召开城市规划编制工作会议；国家出台房地产调控政策；出现严重的城市水源污染、哈尔滨停水四天，等等。面对这些，我国城市规划界的许多同行们都在思考，怎样使自己的思想和工作适应新的发展形势。我姑且称之为新形势下的新思考吧！

我国新的历史发展时期有三个显著特点：一是人均资源短缺，二是生态环境脆弱，三是社会问题突出。这些特点对我国的城市发展和城市规划提出了新的要求。国家提出“构建社会主义和谐社会，建设资源节约型和环境友好型社会。”。在城市发展中，怎样去促进和谐社会的建立，怎样去促进资源节约型和环境友好型社会的建立，成为我们必须认真对待的重大问题，也成为城市规划的一个目标。2005年9月29日，胡锦涛总书记在中央政治局第25次集体学习城镇化问题时深刻 指出：坚持走有中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。中央在“十一五”规划建议中提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化”。这是中央就我国城镇化原则所做出的最新的科学概括，是今后一个长时期内指导城镇化发展的基本思路。作为城市规划工作者，我们需要认真学习、领会和贯彻。我认为，国家城镇化的规划和城市规划是两个不同概念。城镇化的规划应包括经济发展、对非农产业就业岗位的创造、对经济社会转型过程的安排和引导等，一是个大系统，而城市规划则是城镇化大系统中一个非常重要的部分。

谈到资源节约，在城市规划工作中，在当前和今后长时期内关键是土地和水的问题。对土地和水资源的利用，从现在开始，我们要过紧日子，并且必须有长期过紧日子的充分准备。过去我们就城市在用地和用水方面那种“宽打宽用”的日子应当结束了。对此，可能有些城市领导和城市的有关部门也许还没有完全反应过来，但城市规划应当迅速建立起这个新的观念，因为我们在研究和安排城市的长远发展，而国家资源的短缺已不允许我们再大手大脚地使用资源了，中央已经给我们亮起来了红灯！现在国家对城市建设用地指标控制得很严，这就是信号。开发区盲目扩大用地的情况正在得到治理。在“非典”以后，对低密度住宅提倡不少，看来这不行。我国城市不能提倡低密度住宅，因为我们没有那么多土地！现在，一些城市又盲目套用特大城市的空间结构，脱离实际地搞分散组团布局、造成土地浪费，这已成为教训。看来，我们要从规划体系入手建立集约用地的有关制度。

在城市发展方面，总体来讲，国家和地方的认识是一致的。方针政策也一致，但是，在一些具体的侧面、由于中央政府和地方政府的地位不同、角度不同，视野不同，因而在政策倾向上二者也会有所不同。这是客观存在。许多地方政府力求扩大城市用地规模，力求多安排土地进行建设，而中央政府从国家可持续发展的全面出发，则要求控制城市建设用地规模的扩展，这形成了一对矛盾。这也许是新形势下城市规划必须面对的最突出问题。城市规划的编制和修订，既要认真贯彻国家的方针政策，体现中央精神，又要力求满足城市政府的需要，这正是体现今日城市规划政策水平之所在。维护国家全局的利益和满足城市政府的合理需要，往往成为制定城市规划的难点。由于地方财政对土地扩展的强烈需求，而城市规划的直接主体又是城市政府（间接主体是省政府和中央政府），这就把今日中国的城市规划推到了经受严峻考验的境地。面对有些城市政府明显不合理的要求，那些能够坚持原则又善于工作的规划单位，成为了历史的成功者；而那些盲目顺从城市政府的明显不合理要求，以致于违背了国家方针政策的单位，就成为了“遗憾规划”的生产者。

在强调节约用地的同时，需要坚持科学的土地利用原则。在否定低密度的同时，今天又人提出什么“高密度城市化”。我看，还是以坚持合理密度建设为好！我们必须为后人创造出适宜居住的、可持续发展的环境。现在还有人提出：我国的城市建成区用地存在40%的利用潜力，因此，只要合理利用城市的土地潜力，每年就可以节约被占用耕地的60%，等等。我想，大家还是从实际出发为好，不要凭空制造舆论！今天，我国人均城市建设用地在100m2~110m2，建成区城市人口密度为每平方公里1万人左右，这个密度在世界上是很高的，它反映出我国城市规划工作多年以来在集约利用土地方面所取得的重大成就。在耕地减少的总量中，我国城市发展所占用地的耕地只是一个小的比例（况且被占用的耕地大部分也是因为合理利用的需要）。国土资源部的统计表明，1997年-2003年，我国耕地共减少了1亿亩，在这个总量之中，生态退耕占62%，农业内部结构调整占18%，灾害损毁占6%，而国家建设占的比例仅为14%。国家建设包括建设公路、铁路、大型水库等，城市发展用地只在国家建设用地中占一定的比例。结论是：城市发展占用耕地，不是国家耕地减少 的主要原因，更不构成对国家粮食安全的威胁。当然，我们不能因此而放松对城市土地的严格管理和对耕地的严格保护，相反，对优质的城市郊区农田，我们必须更加严格的保护。但是，必须指出，长期以来，那种总是把城市发展作为国家耕地减少的主要原因的舆论导向，是不符合实际的，是有失公正的，更不利于城镇化的健康发展！至于那种把城市规划说成是“圈占土地、滥用耕地的罪魁祸首”的说法就更为荒谬了！可悲的是，长期以来舆论受到某些方面的错误引导，而成为了一种带有倾向性的宣传定势，这实在是需要改变的！一个时期以来，在城市发展中土地浪费是个大问题，有的还相当严重，切实强化对城市土地的规划管理是非常必要的，这是毋庸置疑的。但同时必须指出，城市是国家现代化建设的主要基地，城镇化是国家的根本战略，保证城市发展所必须的用地，也是国家发展全局的需要。总之，在城市发展用地问题上，坚持实事求是、坚持科学发展观，是大家共同的任务。

城市发展中节约水资源，这也是大家的共同任务，重点是对产业结构的调整和对节水工艺的推广使用。农业是用水量大的产业，也是必须推行节水措施的重要产业。据悉，采用大水漫灌农田，对水的利用率只有40%左右！谈到水，就和环境保护结合起来了 ，也和建设环境友好型社会结合起来了。城市规划在保护城市水源方面，需要做更多的工作。由于城市水源受污染，哈尔滨停水四天，这是我国空前的城市环境安全问题！今天，我国工业化建设进入了重化工大发展的新时期，这对城市环境保护形成了新的威胁。经过 五十多年的发展，不少城市的重化工业项目已和城市人口密集地区交错在了一起，我们要特别注意那些存在安全隐患的项目。今天，环境污染已从一般性危害问题发展成为直接影响城市安全的重大问题。中石油吉林石化公司的严重区域性污染事故给我们敲响了警钟！从城市规划建设角度看，我们需要认真检查重大项目的有关安全隐患，有计划地排除现存的不安全因素，我们应当有所作为！

社会发展，是城市规划必须进行更多考虑的方面。国家提出构建和谐社会，是因为许存在多不和谐因素。在城市中，贫富悬殊表现得比较突出，社会问题也表现得比较突出。城市规划应当如何面对！城市规划从诞生之日起，就肩负着在一定程度上解决和缓解社会问题的历史任务。因此，我们要在继续提高规划技术水平的同时，更多地关注社会、面向社会、为多数人服务，这已经成为今日中国城市规划师的历史责任！在规划的编制和实施中，为大多数人服务，维护公共利益，已不再是空话。2005年国家出台了调控房地产的政策，这是我国经济发展和城市发展中的大事。同时，有关政策也都提出了城市规划的调控要求，形势已经把我们推到了维护公共利益的前线。不仅如此，今天，城市规划更需要从作为市场的调控手段发展为公共政策，是因为改革发展到今天，迫切需要政府从权力型政府发展成为公共服务型政府，而城市规划是非常重要的政府行为。因此，城市规划需要加快形成能真正代表公众利益的公共政策。比如，如何从规划上保证城市公共交通优先发展；过去我们在规划图纸上，只是将居住用地涂成黄色，今后是否可以把经济适用房和廉租屋的用地也表示出来呢？是否能在推进不同收入阶层的混合居住方面进行积极探索呢？最近法国社会问题大爆发，根源很多，其中，不能融入主流社会的移民后裔的集中居住环境很差，也是一个方面。这应当对我们有所警示。我国大城市居住区贫富分化有加快的趋势，这难道不值得大家认真关注的吗？

城市规划既然是公共政策，就必须有公众的参与。我国需要加快制定和积极实施城市规划公众参与政策，这是国家民主建设和城市规划改革的迫切需要。公众不仅需要了解规划，更重要的是要参与规划的制定和监督规划的实施。我们殷切希望这方面的改革在特大城市和大城市进行得更快一点，为大家积累经验。

新时期的城市规划应当有新的气象，加快改革是唯一的出路。值此2006年来临之际，愿与全国城市规划工作者共勉。

 陈为邦